Réforme de l’administration publique

2. Le rôle de la réforme de l’administration publique dans la réduction de la pauvreté : cadre conceptuel

2.1 Qu’entendons-nous par « réforme de l’administration publique » ?

L’administration publique fait référence à :

1) L’ensemble des fonctions et services (politiques, règles, procédures, systèmes, structures organisationnelles, personnel, etc.) financés par le budget de l’État et chargés de la gestion et de la direction des affaires du pouvoir exécutif et de ses interactions avec les autres parties prenantes de l’État, de la société et de l’environnement extérieur.

2) La gestion et la mise en oeuvre de l’ensemble des activités du gouvernement ayant trait à la mise en application des lois, règlements et décision du gouvernement et les activités de gestion liées à la fourniture de services publics.

La réforme de l’administration publique peut être de très vaste portée et comprendre des changements de processus dans des domaines tels que les structures organisationnelles, la décentralisation, la gestion du personnel, les finances publiques, la gestion axée sur les résultats, les réformes réglementaires, etc. Elle peut également comporter des mesures de réforme ciblées telles que la révision du statut de la fonction publique.

La présente note porte sur le pouvoir exécutif. Elle n’examine pas les problèmes du pouvoir législatif ni du pouvoir judiciaire qui sont analogues à ceux du pouvoir exécutif mais qui s’en distingue dans le détail. Elle procède selon une approche informée par la pensée récente en matière de gestion des affaires publiques, qui s’inspire de divers autres domaines de recherche ainsi que du secteur privé pour élaborer de nouvelles solutions, qui replace le secteur dans son contexte culturel et politique et qui conçoit les gestionnaires des affaires publiques comme des agents actifs et motivants. Elle reconnaît aussi, par ailleurs, qu’un grand nombre des réformes radicales tentées dans des pays tels que la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni sont trop ambitieuses et présentent de réels dangers pour la plupart des pays en développement. Le simple fait d’obtenir de l’administration publique qu’elle se conforme à la volonté de ses maîtres politiques est souvent, en soi, un défi de taille.

À l’évidence, une note de pratique sur la RAP ne saurait traiter à elle seule de toutes ces questions. En conséquence, conformément à l’approche de la gouvernance démocratique du PNUD, certains des éléments extrêmement complexes de la RAP (décentralisation, anti-corruption, e-gouvernance et accès à l’information) feront l’objet de notes de pratique distinctes et sont, en fait, considérées comme des sous-pratiques. D’autres questions importantes (telles que l’administration publique dans les pays en état de crise, l’impact du VIH/sida sur l’administration publique dans les pays les plus durement affectés, la prise en compte systématique de l’égalité des sexes dans la réforme de l’administration publique, etc.).

2.2 Évolution de la réforme de l’administration publique

L’intérêt croissant pour la RAP dans les pays en développement procède de trois voies distinctes.

A. La nouvelle gestion publique. Un certain nombre de pays anglo-saxons (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande, Australie, États-Unis et Canada) ont commencé, au début des années

1980, à mettre en oeuvre de larges programmes de réformes qui ont fourni des modèles et des expériences susceptibles d’être appliqués dans les pays en développement. La nouvelle gestion publique vise à réduire le rôle de l’État en appliquant les principes de gestion du secteur privé aux organisations du secteur public. La diffusion enthousiaste de ce modèle dans les pays en développement a été perçue par certains comme une nouvelle tentative de colonisation de l’administration du développement par le biais d’une approche occidentale standardisée de la RAP. Toutefois, le langage de la nouvelle gestion publique et les principes de l’accent mis sur le client, de la décentralisation, de la séparation de l’élaboration et de l’application des politiques, et le recours aux partenaires du secteur privé pour les prestations de services continuent d’informer la pensée actuelle sur la RAP.

B. Les réformes de l’ajustement structurel. Au milieu des années 1980, les efforts de réforme de l’administration publique dans les pays en développement, appuyés par les institutions financières internationales (IFI), étaient concentrés sur la réduction des coûts globaux du gouvernement, principalement par la privatisation des entreprises d’État et la réduction de la masse salariale afin de ramener les dépenses gouvernementales à des niveaux durables et de libérer des ressources pour les employer de manière plus bénéfique pour l’ensemble de l’économie. Toutefois, la plupart des réformes du service public appuyées dans le cadre des programmes d’ajustement structurel se sont heurtées à une résistance considérable (notamment parce que dans de nombreux pays, le secteur public est le principal employeur formel) et leur mise en oeuvre a rarement abouti.

C. Transition d’une économie planifiée à une économie de marché et d’un système à parti unique au multipartisme politique. La chute de l’Union soviétique a persuadé les autorités des pays socialistes de procéder à des changements de régime économique pour adhérer de plus près aux principes de l’économie de marché, cette évolution ayant souvent eu lieu en conjonction avec des réformes politiques. Au cours des années 1990, un grand nombre d’économies, tout particulièrement en Europe centrale et orientale, mais aussi dans certains pays de l’Asie du Sud-Est, ont entrepris cette transition. Ce processus s’est accompagné d’une réorientation du système d’administration publique.

2.3 Tendances récentes de la réforme de l’administration publique

Malgré les arguments néo-libéraux influents des années 1980 et 1990 qui militaient en faveur d’un désengagement de l’État, les sondages récents indiquent que les citoyens veulent des institutions de l’État qui soient démocratiques, efficientes dans leur emploi des ressources publiques, efficaces dans les prestations de services publics mais aussi robustes et capables de résister aux puissantes forces mondiales. Les gens veulent que l’État et son administration publique agissent en tant que promoteurs du bien-être social et économique, capables d’assurer une juste répartition des chances, une gestion durable des ressources et un accès équitable aux possibilités (politiques, économiques, sociales et culturelles). Une administration publique bien établie a joué dans l’histoire un rôle bien plus important pour le développement économique, on peut l’affirmer, que les élections libres ou la représentation parlementaire. Dans les PMA et dans les pays en phase de post-conflit en particulier, le secteur privé sous-développé a besoin d’une administration publique qui joue un rôle majeur en matière de prestations de services et de mise à disposition d’une infrastructure économique des plus nécessaires. Mais par dessus tout, une fonction publique non partisane est essentielle pour la démocratie car elle autorise une succession politique paisible et ordonnée et, de ce fait, un véritable pluralisme.

Ces dernières années, la gestion du secteur public est perçue de plus en plus comme consistant en davantage que la modernisation des institutions de l’État et la réduction des coûts de la fonction publique. Elle a également pour objet de favoriser la formation de partenariats dynamiques avec la société civile et le secteur privé, d’améliorer la qualité des prestations de services, de renforcer les responsabilités sociales et d’assurer une large participation des citoyens aux processus décisionnels et à la rétro information concernant les performances de la fonction publique.

2.3.1 La réforme de l’administration publique et les OMD.

La Déclaration du Millénaire reconnaît l’importance de la gouvernance démocratique, dont l’administration publique est une composante clé, et le rôle essentiel qu’elle joue dans la réalisation des objectifs de développement énoncés dans la déclaration. L’appui accordé en vue de la modernisation des institutions de l’État est lié à la réalisation des OMD de plusieurs manières. Tout d’abord, l’accroissement de l’efficacité de l’administration publique libère dans les pays pauvres davantage de ressources qui peuvent être allouées aux mesures visant à la réalisation des OMD. En second lieu, du fait de l’accroissement de la transparence et de l’éradication de la corruption, moins de ressources rares sont détournées de la réalisation des OMD. En troisième lieu, la présence d’une administration publique qui répond aux besoins des citoyens, et notamment des femmes et des marginalisés, est essentielle pour assurer la durabilité des accomplissements obtenus dans le cadre des OMD. Enfin, le renforcement de la redevabilité des institutions de l’État est une caractéristique essentielle des stratégies gouvernementales en ce qu’il comble le déficit démocratique, ce qui est d’une importance clé pour la réalisation des OMD dans le contexte général de la Déclaration du Millénaire.

2.3.2 L’approche du développement fondée sur les droits

Le concept de la gouvernance a évolué récemment et l’exercice des libertés démocratiques ayant été associé au développement humain durable, le rôle des institutions de l’État en matière de fourniture de services et de protection des lois et des libertés a pris une place plus importante dans la pensée du développement. L’accent mis durant la dernière décennie sur la lutte contre la corruption et la transparence est l’une des suites de cette évolution.

La concentration du PNUD sur l’administration publique n’est pas seulement informée par son attachement à une approche du développement axée sur les droits de l’homme, mais elle en est également une conséquence. En premier lieu, l’une des notions cardinales de la Déclaration du Millénaire est celle du droit au développement, la bonne gouvernance étant essentielle pour garantir ce droit. En second lieu, les composantes clés de l’approche axée sur les droits de l’homme ne peuvent être obtenues qu’avec l’aide, entre autres, d’une administration publique efficace. Ce sont notamment :

• La participation au processus décisionnel et la transparence de ce processus. La participation, à tous les stades du processus du développement, est un droit et cela impose à l’État et aux autres acteurs l’obligation d’instituer un environnement propice à la participation de toutes les parties prenantes.

• La non discrimination. L’équité et l’égalité concernent tous les droits et sont des ingrédients clés du développement et de la réduction de la pauvreté.

• L’habilitation. Les gens doivent être en mesure d’exercer leurs droits de l’homme en ayant recours à divers instruments de nature juridique et politique.

• La redevabilité des acteurs. Les institutions et les acteurs publics et privés doivent rendre compte de leurs actions au public, en particulier aux pauvres, promouvoir et protéger les droits de l’homme et être tenus responsables si les dispositions garantissant ces droits ne sont pas appliquées.

Enfin, étant donné que l’approche axée sur les droits cherche à développer non seulement les capacités des détenteurs des droits à faire usage de leurs droits et à en recueillir les avantages mais aussi les capacités des débiteurs d’obligations à s’acquitter de celles-ci, elle accroît les pressions qui incitent l’administration publique à placer les pauvres et les membres des groupes marginalisés au centre des politiques et des stratégies de développement.

extrait de documentation du PNUD/ Réforme de l’administration publique